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浅谈工程项目建设中的施工索赔

建设工程施工合同索赔时效是基于合同当事人双方约定在建筑业广泛使用的一项法律制度，但对其基本性质在民法理论中尚缺少相应的深入研究。本文作者从实例出发，分析建设工程施工合同索赔时效的功能、法律基础、效力、适用范围等相关问题，重点解析了应该如何计算索赔时效的期间，供大家参考。
建设工程施工合同索赔是指在合同履行过程中，由于发包人(业主)的原因或其他原因致使承包人在工程施工过程中付出了额外的费用或造成了损失，承包人要求发包人补偿费用或赔偿损失的行为。引起索赔的原因，即为索赔事件。建设工程施工合同索赔时效，是指施工合同履行过程中，索赔方在索赔事件发生后的约定期限内不行使索赔权的，视为放弃索赔权利，其索赔权归于消灭的合同法律制度。约定的期限即索赔时效期间，一般为28天。该种索赔时效，属于消灭时效的一种。索赔时效的规定，见诸于各类合同范本中。如建设部、国家工商总局制定的《建设工程施工合同》(GF一1999-0201)通用条款36.2条规定："索赔须在索赔事件发生后28天内，向工程师发出索赔意向通知"；《三峡土建安装工程施工承包合同通用条款》66.2条规定："索赔应在索赔事件发生并造成损失后28天内，向合同监理单位提交索赔的书面意向通知，任何未在约定的期限内，提交索赔的书面通知，均可视为受害方放弃索赔的主张"；国际咨询工程师联合会编写的土术工程施工合同条件1987年第四版(FIDIC条款)53.1条也规定："承包商的索赔应在引起索赔的事件第一次发生之后28天内，将它的索赔意向通知工程师"353.4条同时规定："如果承包商未能遵守规定，它有权得到的有关付款将只能由工程师核实估价。"
在实践中，一些具体工程施工合同条款中，尤其是工程量清单报价模式下的合同，对于索赔时效有更具体的规定，如香港某测量师行起草的北京首都时代广场施工合同"总承包人的额外索赔"的条款规定"总承包人的索赔必须在引起要求的事件发生后一个月内向建筑师提出，并在事件发生后两个月内呈交详细及有证据的申请，超出上述期限提出的任何索偿要求则应视为不合理逾期申请，而承包人则应被视为放弃此等要求赔偿之权利"；另外北京世纪朝阳花园工程的总承包合同就"总承包方的索偿"规定如下："在引致有索偿的事件发生后14天内，总承包方须向发包方提出有意索偿的书面报告，并在书面报告后21天内提交索偿额的具体计算资料，总承包方迟提出或迟交资料的索偿将不获考虑。索赔方如不严格遵守索赔时效的规定，逾期提出索赔要求，则其胜诉权将得不到法律支持。如北京仲裁委员会2002年裁决的北京某建筑集团公司与北京某科技发展有限公司之间的索赔争议案中，申请人北京某集团公司提出了十余项索赔要求，金额近千万元，其中若干索赔要求，因其提出索赔的时间超过了合同规定的索赔期限而被仲裁委员会认定为索赔无效，最终仅获80余万元的索赔款。
由此看出，虽在一般的民法理论中没有具体地对建筑工程施工合同的索赔时效(以下简称为索赔时效)加以深入研究，但考虑到该制度在实务中的广泛运用及其重大的影响，故此，研究索赔时效，具有重要意义。
一、索赔时效的功能
1、促使权利人行使权利。"法律不保护躺在权利上睡觉的人"，索赔时效是由其本质决定的，索赔时效是时效制度中的一种。其功能类似于民法中的诉讼的时效。也就是说，超过法定期间，权利人不主张自己的权利，则诉讼权消灭，人民法院不再强制对该实体权利进行保护。通过此种方法来督促权利人积极行使自己的权利，这也是索赔时效的功能。
2、索赔时效具有平衡业主和建筑承包商利益的功能。在施工合同索赔中，业主通常是作为被索赔方，其与建筑承包商比较而言，对施工过程的参与程度和熟悉程度相对较为肤浅，施工记录也相对较为简单。由于索赔事件(如由于发包人错误指令造成连续浇注的混凝土施工异常中断，额外增加施工缝费用；有经验的承包商也不能预见到的不利的自然条件如异常的地下水位)往往持续时间短暂，事后难以复原，业主难以在时过境迁后查找到有力证据来确认责任归属，或准确评估所发生的费用数额。因此，如果允许承包商隐瞒索赔意图，对其索赔权不加时间限制，无疑将置业主于不利状态。索赔时效平衡了业主和承包商的利益。一方面，在索赔时效制度下，凡索赔时效期间届满，即视为不行使索赔权的承包商放弃索赔权利，业主可以以此作为证据的代用，避免举证的困难；另一方面，只有促使承包商及时地提出索赔要求，才能警示业主充分履行合同义务，避免相类似索赔事件的再次发生。
3、索赔时效有利于索赔的客观、公正、经济的解决。索赔肯定会有分歧，尤其是引起索赔的事件已经完成很长时间后才提起索赔，分歧会更加严重。如果没有索赔时效的限制，索赔权利人甚至可能会在工程完工才提出一揽子索赔。时过境迁、人员变动，使得索赔事件的真实状况很难复原，因而导致业主和承包商均依据各自的记录阐述各自理由，而双方必然都认为自己才真实地记录了索赔事件，使得索赔很难通过协商解决，由此引发的合同争端只能通过调解、仲裁或诉讼等方式解决，增加了双方的费用和成本。且由于双方各自的记录往往差异较大，因而对调解人、仲裁人或法官而言，客观、准确地认识事件真相，公平合理地处理争端，将是一项棘手的工作。确定较短的索赔期间，有利于证据保存，使索赔事件的真相较容易查明，有利于索赔的快速解决，避免元谓的旷日持久的争端。因此，索赔时效对业主和承包商而言，都是经济的。对社会而言，可避免社会资源的浪费，更好地发挥财产的效用，因而对促进社会经济发展大有裨益。
二、索赔时效的法律基础虽然索赔时效已通行于建筑业，几成行业惯例，但在法律未将之纳入明文规定之前(如像保险法第26条对保险索赔时效的明确规定)，仍不属于法定制度，仅属当事人的合同约定。然而，基于意思自治、合同自由的合同法原则，施工合同当事人在不违反法律、法规禁止性规定的前提下，其协商一致的索赔时效合同条款，应属合法有效。根据合同法第八条"依法成立的合同，对当事人具有法律约束力"的规定，施工合同索赔时效的约定，据此具有了法律约束力。因此，对于那些超过索赔期限的索赔要求，根据索赔时效的特性和合同的性质，不再具有法律约束力，自然难以诉请法院获得法律支持。
三、索赔时效的效力索赔时效有两个方面的效力，一是索赔时效期间届满则索赔权即诉权的消灭，即权利人未在约定的索赔时效期间内提出索赔，其索赔权利消灭；二是索赔时效为有效的抗辩理由，即索赔时效期间届满，请求权的相对人因而取得否认对方请求的权利。索赔时效期间届满后的请求权，因诉权消灭，变为不可诉请求权，即罗马法上所谓自然之债。此种请求权不受法律强制实施的约束力和保障。因此基于索赔时效的效力，义务人取得了抗辩权，可拒绝权利人的索赔主张。虽则如此，但权利人的实体权利并未就此丧失，因此，一方面如果被索赔方即请求权利义务人主动放弃索赔时效的抗辩权，其仍可自愿履行该债务，给权利人以补偿，索赔方有权接受该赔款，不构成不当得利。即使被索赔方不知道时效届满的事实，也不能以不知时效届满为由要求返还。另一方面，被索赔方也可在时效届满，提出索赔时效抗辩的同时，仍可基于道义或公平原则，给予索赔方适当补偿，即所谓的道义索赔，索赔方也有权接受该赔款，不构成不当得利。此外，虽然索赔时效是基于合同约定产生的，但其仍属于时效的一种。按照时效制度的原则，即时效只能由当事人主张而不能由法庭主动援用。因此，法院或仲裁庭在审理该类案件时，一般不能主动援用索赔时效，只有在被索赔方提出该项辩理由时，才能予以支持。
四、索赔时效的适用范围索赔时效的适用范围应根据合同约定确定，一般而言，对于合同有具体时间约定的事项不适用索赔时效。如合同规定设计变更对总价的增减在竣工结算时调整，则设计变更引起的索赔，毋须遵守索赔时效规定。此外，法律对时效有明文规定的事项，如保险索赔时效，应按法律规定处理，而不得以合同约定为准。
五、索赔时效期间的计算由于索赔时效攸关索赔权利的得丧，决定了索赔结果，因此，索赔时效期间的计算，尤其是索赔时效期间的起算时间的确定就显得十分重要。确定索赔时效期间起算点的一个重要问题是，确定是索赔事件发生时间为起算点，还是以索赔事件结束时间为起算点。尽管任何事件的发生或长或短都有持续时间，但是索赔时效期间的起算时间应该是索赔事件发生的当时。在上例仲裁案中，申请人北京某建筑集团公司提出，被申请人逾期未支付工程款的违约行为是持续的事件，只有在事件结束后才能评估具体的损失(即索赔额)，因此，申请人主张，虽然其提交索赔报告的时间超过了按事件发生时间起算的期间，但并未超过按事件结束时间起算的期间，由此认为其索赔要求并未超过索赔时效期间。仲裁庭指定的鉴定人指出，被申请人拖欠工程款是一个持续的事件，甚至在争议提交给仲裁庭时，事件仍有可能处于继续状态，如果按申请人的逻辑，索赔时效期间甚至尚未开始计算，其索赔要求甚至还不能提出。显然，申请人的理由是自缚手脚，不能成立。从司法实践的理解来看，认为从索赔事件开始发生起，当事人就应该知道其具有了索赔权利，就应该积极行使自己的权利。
事实上，在规定较为详细的合同条款中，对于持续时间较为长久的索赔事件，其索赔时效期间的起算仍然是事件发生时间，只是在这种情况下，索赔权利人在索赔时效期间内提出的索赔要求不是最终的索赔要求，而仅仅是索赔意向。如《建设工程施工合同》(GF-1999-0201)第35.2条规定，索赔事件持续进行时，承包人应当阶段性地向工程师发出索赔意向，在索赔事件终了后28天内，提交最终索赔报告。FIDIC条款53.3条规定，当据以提出索赔的事件具有连续影响时，承包商提出的索赔报告应被认为是临时详细报告，承包商应在索赔事件所产生的影响结束后28天之内发出一份最终详细报告。但是如果索赔权利人确实对索赔事件已经发生不知情，应如何确定计算起点呢?例如承包商误以为业主的工程款已经通过银行到帐，而实际并未到帐的情形。此时，时效期间应从知道或者应当知道索赔事件发生时起计算。但索赔权利人不能以"不知道权利被侵害"为由，提出索赔期间延长。原因在于是否知道事件发生，较容易凭借客观情形作出判断，而是否认识到索赔事件发生后权利己被侵害乃是人的主观心理活动，很难成为一个客观标准，作为权利人免责的理由。
索赔时效期间计算中另一重要的问题是，索赔时效期间是否可以中止?所谓时效期间的中止，又称时效期间的不完成，指在时效期间行将完成之际，有与权利人无关的事由而使权利人无法行使其请求权，法律为保护权利人而使时效期间暂停计算，待中止事由消灭后继续计算。根据索赔时效的功能和性质，而且由于在实践中当事人约定的索赔期间一般较短，因此应该严格限定能够引起索赔时效期间中止的事由。笔者认为应该仅限于权利人因不可抗力的障碍导致其不能行使索赔权的情形，而且双方当事人应在合同中明确不可抗力的范围。也就是说索赔时效期间应是固定不变的期限，只以不可抗力为特定的时效终止事由。建设工程施工合同的复杂性，决定了合同当事人之间的索赔事件的发生不可避免。但在索赔事件发生后，如何保护自己的权利不受损害是至关重要的。只有熟悉和掌握合同规定，在约定的索赔时效期间内行使索赔权，才能保护自身权利。

作者：北京中铁建设有限公司/北方交通大学楼英瑞　郑　翔

索赔是合法的所有者，根据自己的权力提出对某一有关资格、财务、金钱等方面的正当的权力要求，是社会科学和自然科学融为一体的边缘科学，也可说是一门“艺术”。涉及到商贸、财会、法律、公共关系和工程技术、工程管理等诸多专业学科，存在于社会的方方面面，如旅游、贸易、医疗、交通、商品买卖、房地产、房屋装修、工程建设等等。

　　在工程建设中施工索赔是经常发生的，其主要原因有：

　　1、设计方面

　　随着社会的发展，科技时代的到来，人们对生活、居住、工作等环境条件不断提出新的要求，各种各样的新工艺、新技术层出不穷，建设单位（业主）为满足社会日益增长的物资和精神需要，对工程项目建设的质量、功能要求也越来越高，越来越完善，给设计出尽善尽美的施工图，带来一定的难度。因此，在设计施工图时，难免出现如设计的施工图与现场实际施工在地质、环境等方面的差异或是设计的图纸对规范要求、施工说明等表达不严明，对设备、材料的名称、规格型号表示不清楚或工程量错误等诸多方面的遗漏和缺陷，都会给工程项目建设在施工上带来不利的因素，而这诸多方面的问题，又只能在工程项目建设施工过程中，随时发现问题，随时解决，从而导致工程项目的建设费用发生变化，其中不可避免的产生如在工期、人工、材料等方面的索赔。

　　2、施工合同方面

　　施工合同是工程项目建设承发包双方依据建筑法、招标投标法、合同法等有关的法律、法规，明确双方各自履行的权力和义务的协议（合同文件），一般采用标准合同文本。虽然标准合同文本已包括工程项目建设在施工过程中双方应有的权利和应尽义务的基本条件，但由于工程项目建设的复杂性和施工工期以及自然环境、气候、周期长等因素的限制和意想不到的天灾人祸，加上用词的严密性不强等，都有可能使双方在签订施工合同时不能充分考虑和明确各种因素对工程建设的影响，致使施工合同在履行中出现这样那样的矛盾，例如在工程招标时，由于对工程施工的地质情况掌握不足或因时间紧迫，在工程招投标时根本无法了解清楚，工程中标后签订施工合同的也忽视这方面的因素或说明，由此可能导致如承包商在施工基础开挖土方时，发现劣质土或不能满足地基承载力要求的其它因素，需要进行处理才能满足基础的施工条件。又如，在签订施工合同时采用“足够深度，抹灰要平整，保温厚达到一定的标准”等不严明的词语，使工程在竣工时不能准确地进行验收和结算。从而引起因施工合同签订的疏忽和用词不严谨的施工索赔。

　　3、意外风险和不可预见因素

　　在施工过程也就是施工合同履行的过程中，发生了如地震、台风、战争、叛乱、放射性污染、核危害等人力不可抗拒的自然灾害和风险以及在施工中出现流沙泥、地质断层、天然溶洞、沉陷和地下文物或构筑物等等，都可能引起工程造价变化，引起施工索赔。

　　4、不依法履行施工合同

　　施工合同经承发包双方依法签订生效，就是承发包双方在工程施工中遵守的规则，具有法律约束力，任何一方不得擅自变更或解除或不履行合同赋予的权力和义务。但在实际履行中，往往因一些意见分歧和经济利益驱动人为因素，不严格执行合同文件。尤其是在市场经济和目前“僧多粥少”的情况下，工程承包竞争激烈，在工程招标时，承包商采取“低价夺标，索赔盈利”的策略，而业主却以低报价者中标，不考虑此中标价是否合理。但在具体施工中，不可避免地出现不合理低标价引起的种种原因使建筑成本不断增加，合同的双方又不愿意承担义务或让步，致使工程项目不能按质按量如期交付使用，因而引起垫支、拖欠工程款、银行利息、工期、质量等原因的工程纠纷和施工索赔。

　　5、工程项目建设承发包管理模式变化

　　当前的建筑市场，工程项目建设承发包有总包、分包、指定分包、劳务承包、设备、材料供应承包等一系列的承包方式，使工程项目建设承发包变得复杂和管理模式难度增大。当任何一个承包合同不能顺利履行或管理不善，都会影响工程项目建设的工期、质量和数量，继而引发在工期、质量、数量和经济等方面的索赔。如设备、材料供应商不按工程项目施工和设计要求按时提供设备、材料的质量、数量和规格型号，工程就不能按业主或设计和规范要求施工，因而影响工程项目建设的进度和质量。如业主不按合同约定支付总包方的工程款，总包方就不可能按合同约定给分包方支付工程款，分包方就不能如时给设备、材料供应商支付设备、材料购买费，这一系列的合同违约，直接影响工程项目建设的质量、数量和工期，最终导致业主、总包方、分包方、设备材料供应商相互间的索赔。

　　由于工程项目建设周期长，复杂多变，使施工索赔变得复杂广泛。根据工程建设的特点和索赔的内容，施工索赔大致有以下几方面：

　　1、索赔的当事人（施工合同是签订的当事人）即发包方（业主）与承包商之间的索赔。按施工合同当事人可分为：承包商与业主，承包商与分包人，分包人或承包商与设备、材料供应商之间的索赔。若工程买有保险，承包商或业主与保险公司也可能发生索赔。

　　2、承包商对发包人（业主）的索赔和发包人（业主）对承包商的索赔（一般称反索赔）。

　　3、工程索赔和费用索赔。

　　4、不可抗拒的风险和不可预见因素的索赔。

　　5、施工合同内索赔和施工合同外索赔，道义索赔等等。

　　恪守合同签订施工合同双方当事人的共同义务，索赔是双方当事人各自享有的权利。但索赔并不是满天要价和任意赔偿，索赔是“边缘科学”，科学就是尊重客观规律，就是实事求是，按客观事实办事。因此，施工索赔应站在客观公正的立场，以实际赔偿为原则，遵守时效性，超过双方约定的索赔期限，受损害的一方无权提出索赔要求。如在合同中规定“索赔事件发生后20天内承包商向业主提出索赔申请，超过20天索赔事项自负。”这说明承包商向业主提出索赔申请必须在索赔事件发生后的20天内提出，超过20天提出索赔是无效的。

　　施工索赔是一项知识及技术面广，复杂细致的工作，不但要善于发现和把握索赔的机会，还要善于收集、整理与施工索赔有关的依据和资料，如承发包双方依法签订的施工合同和相关的法律、法规以及施工图、施工组织设计、招标文件、标底、定标书、图纸会审纪要、设计变更通知单、施工现场签证、施工进度表、施工备忘录、有关工程的工程照片、隐蔽记录、验收证明书以及业主指派的施工现场工程师的指令书和双方来往的书信等等，熟悉和了解施工现场，参加必要的工程例会。更重要的是会处理索赔，分清那些属于施工中的索赔，在什么情况下可以索赔，怎样计算索赔，及时提出索赔报告。

　　发现索赔或意识到索赔在工程项目建设施工中潜在时，承包商首先是按照双方签订的施工合同约定的有效时间，将索赔书面通知发包人（业主）委派的现场工程师，其内容一般为：

　　1、索赔事件发生的时间、地点、原因和具体情况的简单描述；

　　2、索赔事件在双方签订的施工合同中的依据条款；

　　3、简要说明对索赔事件的及时记录，发展动态以及对工程成本、工期、工程质量带来的不利因素的严重程度等，以引起发包人（业主）或委派的现场工程师的注意和重视，促使索赔能尽快进行，减少不必要的损失。

　　索赔事件发生后，应依照施工合同约定和有关法规对索赔事件尽快进行处理。任何对在中期付款中发生索赔事件搁置不处理，都会影响到工程项目建设的工期、质量和工程结算以及责任划分、质量处理、利息和预期利润补偿等等。因此，当遇到索赔事件时，发包人（业主）与承包商不要回避，应积极配合，组织有良好素质、思维敏捷、逻辑性强，办事效率快、有协调能力、有索赔经验的合同法律专家、工程技术人员、造价工程师、经济师等有关人员进行索赔事件的处理。

　　计算施工索赔和如何计算施工索赔是挽回因发生索赔事件经济损失的重要步骤。由于工程项目建设施工的复杂性和长期性，使索赔内容复杂多样，如人为障碍、不利的自然条件、不可预见因素、设计遗漏、工程价款支付、人工、材料、机械、银行利息等方面的索赔，计算较为复杂。其主要费用有：

　　1、人工费：因施工索赔事件发生而增加的完成合同以外工作所花费的人工费。也就是额外劳务人员的雇用和加班工作以及索赔事件发生引起的工时工效降低所消耗的费用。

　　2、材料费：因索赔事件发生，使材料实际用量超过合同内的计划用量而增加的材料费和材料因市场价格浮动（合同中规定）需调整的材料费以及索赔事件发生导致材料价格浮动（超过合同规定）、超期储备、二次运输等增加的费用。

　　3、机械费：因索赔事件发生，额外工作增加的机械使用费，工效降低以及机械停工、窝工的费用（包括设备租赁费和折旧费）。

　　4、管理费：因索赔事件发生，额外增加的现场管理和公司（总部）管理费。

　　5、利息：因索赔事件而发生的延期付款利息、增加投资利息、索赔款利息。

　　索赔费用计算：

　　l、索赔费用=工程结算造价一工程预算造价（或合同价）

　　2、索赔费用＝每个或每类索赔事件的索赔费用之和＝∑索赔费用a、b、c…

　　把握索赔机会，找准索赔事实和充分的索赔依据，是施工索赔成功的关键。如在基础工程施工开挖土方时，出现了地下水，需采取增加抽水台班和人工的措施进行处理。但在工程招标时，业主或设计未向承包商说明基础开挖可能出现地下水，要求承包商在投标报价时考虑因开挖土方可能出现地下水需采取施工措施的费用。在中标后的图纸会审或签订施工合同时又忽视了此项措施费。但在实际施工时确实因开挖土方时出现了地下水，而且发包人（业主）或业主委托的工地代理人已签字确认。承包商有权向发包人（业主）提出索赔，因此而增加的抽水台班和人工费应给予补偿，引起的工期延误应予顺延。此索赔事件的依据是双方签订的施工合同和招标文件以及图纸会审和业主或代理人的签证单。只要站在公平公正立场有理有据索赔是可以成功的。

　　编写完整和具有说服力的索赔报告，也是索赔成功的关键。索赔事件发生后，虽然有了依据、事实和费用的计算，没有强有力的文字说明和表达能力，被索赔的一方不理解或不了解索赔事件的具体情况和索赔内容等，也不可能赔，要求索赔的一方也就达不到索的目的，就不可能挽回因索赔事件发生对工程项目建设施工中的损失。因此，编写好索赔报告是一项法律、经济、技术、专业、语言性强，有技巧的复杂工作。首先是对索赔的合同依据、索赔事实、索赔费用和时间计算，对索赔的客观事实与损失的因果关系作有理有据的说明。其次是索赔报告必须准确，对索赔的事实要实事求是，计算的数据要准确无误，语言要婉转恰当，文字简明扼要、条理清楚、重点突出，使对方能由浅入深地理解和了解索赔事件的来龙去脉，报告内容有的用图形或表格比文字表达清楚，可以用图形或表格表示一目了然。总而言之，编写好索赔报告是施工索赔不可缺少的极其重要的工作，也是索赔成功的重要因素。

　　在市场经济体制的建筑市场中，做好施工索赔工作对控制建筑成本，挽回经济损失，加强工程项目建设施工计划和施工合同管理，提高工程造价人员的业务能力和工程项目建设施工文档管理水平，有着重要的意义和促进作用。

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